2011年的福岛核事故已经过去8年，日本经历了“减核”、“零核”、“启核”的反复，国际组织和各核电国家也积极开展事故研究分析，以提出进一步提升核安全的改进建议和具体的改进行动。鉴于此，客观总结和探讨福岛后日本及国际社会核安全监管工作的新要求和新举措，将对我国核电与核安全监管改进提供启示与借鉴。

福岛核事故前日本的核安全监管

日本自然资源匮乏，80%的能源依靠进口。福岛事故发生前，日本全国共有17座核电厂、在运54台核电机组，总装机容量为48960MW。发生核事故的福岛核电厂属于日本东京电力公司（以下简称“东电”），该公司共有3座核电厂，分别为福岛第一核电厂、福岛第二核电厂和柏崎-刈羽核电厂。

日本核电厂安全监管机构遵循《原子炉等规制法》和《电力事业法》，经济产业省（METI）下属的日本原子力安全保安院（NISA）负责上述法规的实施。METI拥有对日本核动力堆设施的司法权，NISA是确保核能安全的机构，作为METI的自然资源与能源部的一个特殊机构存在，拥有决定性的权威和职能。

METI大臣负责核设施的监管活动，如依据《原子炉等规制法》对反应堆的安装的许可管理，根据《电力事业法》批准建造设计和役前检查。METI部长将上述管理活动委托给NISA，NISA独立做出决定或者就其拟定的决议向METI大臣征求意见。

2003年10月，NISA建立日本原子力安全基盘机构（JNES）作为其技术支持机构。JNES根据法律对核设施实施部分检查，并为NISA实施的核电建造安全审评和评估及强化安全管理标准提供技术支持。

日本阁府下属的核安全委员会（NSC）负责对NISA安全监管活动的执行进行监督和检查，必要时有权通过首相向经济产业省大臣提出建议，以采取必要的措施。在发布核电厂建造许可证前，经济产业省大臣应事先征求NSC对安全相关问题的意见。

福岛核事故暴露日本核安全监管存在问题

福岛第一核电站建于20世纪70年代初，共有6座机组。按照设计标准，其具有抗8级地震能力，设计寿命为40年。地震发生后，反应堆安全停堆，但地震和海啸的叠加大大超出了最初设计电站时所作的危害假设，最终导致1号、3号和4号机组的反应堆厂房内发生爆炸，大量放射性泄漏，核事故最终定级（INES）为最高的7级。

对事故后果的研究，目前科学性最为权威的是IAEA在2015年出版的《福岛第一核电站事故总干事的报告》，该报告认为福岛第一核电厂事故由紧接大地震而来的巨大海啸导致，是1986 年切尔诺贝利灾难以来在核电厂发生的最严重事故。促成该事故的一个主要因素是，在日本，人们广泛推测，本国的核电厂非常安全，以至于这种量级的事故完全是不可想象的。这种假设为核电厂营运者所接受，也没有受到监管机构或政府的质疑。因此，日本没有为2011 年3 月的严重核事故做好充分准备。

该事故暴露了日本监管框架的某些不足：职责被划分给一些机构，权限归属并不总是清晰明确; 电厂设计、应急准备和响应安排以及对严重事故管理的规划也存在某些弱点。自事故发生以来，日本改革了其监管体系，赋予监管机构更明确的责任和更大的权限，以便更好地满足国际标准。国际专家亦通过原子能机构的“综合监管评审服务”工作组访问对新监管框架进行审查。

曾有一种推测，认为核电厂永远不会发生超过很短时间的全部电源丧失。同一设施中的若干反应堆同时发生危机的可能性并没有得到考虑。对于核事故与重大自然灾害同时发生的这种可能性，相关准备不充分。事故后，日本核应急准备和响应安排也得到相应加强。

国际社会核安全监管响应行动

福岛核事故发生后，国际组织和各主要核电国家重点针对福岛事故反映出的问题对本国核电厂进行了安全检查，并积极开展对福岛核事故的研究分析工作，以提出进一步提高核安全的改进建议和制定具体的改进行动。

国际原子能机构（以下简称IAEA）：启用事故应急中心与日本政府联络，实时发布事故进展数据，并通过“核安全公约”第五次审查会议，专题讨论福岛事故现状，评估事故态势。随后IAEA与日本政府联合开展福岛核事故真相调查，重点关注自然灾害导致的外部事件，安全评价和纵深防御，地震和海啸之后核电厂响应、严重事故等安全方面措施，最终形成《IAEA国际事实调查专家组针对日本东部大地震和海啸引发的福岛第一核电厂核事故调查报告》。报告提出15个调查结论和16个经验教训，以此供世界各国学习反思，共同提高全球核能安全。近几年，IAEA持续关注福岛相关问题改进，通过派遣专家、会议研讨、专题项目、数据库建设多种形式明确安全改进行动，优化安全问题改进。

欧盟国家：福岛核事故发生后，德国、瑞士、意大利等国家先后宣布放弃核电发展；法国实施了专项大检查活动，针对导致福岛核事故的事故类型，对法国核设施进行补充性安全评估，检查核设施在诸如地震、洪水等极端条件下的可靠性，同时要求执照持有者开展一系列改进优化措施应对极端条件；英国核安全监管当局成立专门的项目组，对福岛核事故各方面的情况进行研究以借鉴其经验，研究外部灾害、辐射防护等十余项专业技术领域。

美国：福岛核事故后，美国核管会（NRC）发布公告《缓解策略》，要求执照持有者对电厂在因爆炸或火灾引起大面积损坏的状况下维持或恢复堆芯冷却、安全壳完整性和乏燃料冷却能力的策略是否符合监管要求提供全面验证；同时发布检查手册临时指南，指导监督员开展严重事故管理导则的可用性和完备性检查，并帮助NRC确定是否有必要采取额外的监管行动。通过一系列检查，由后续福岛核事故专项工作组（NTTF）发布建议行动报告，在技术改进、监管要求、区域响应中心、法规修订等方面，提出了具体改进行动计划。

日本的“后核能”时代

福岛核事故后，日本经历了“减核”、“零核”、“启核”的反复。这期间尽管民间反核呼声不断，但日本核电仍在逐步重启。2014年4月11日，日本通过了新的《能源基本计划》，将核能定义为“重要的基荷能源”。2018年7月3日，日本政府公布了最新制定的“第5次能源基本计划”，继续推进安全前提下的核电重启。这一计划还提出继续推进核燃料循环技术路线的方针。从2015年8月到2018年底，日本恢复重启了9台核电机组。当然，重启的前提则是更为严格的核安全改进。福岛核事故后，日本政府吸取经验教训，采取了一系列核安全改进措施。

一是优化安全监管机构。在福岛核事故以前，负责核电利用和监管的行政机构没有分开，负责核安全的行政机构也较为分散，导致在对核事故的防备与处理以及保护国民安全等问题上，无法确定到底谁负有第一责任。福岛后日本政府开始着手组建新的安全监管组织机构。将核安全监管职能从经济产业省分离出来，并与内阁府的原子能安全委员会进行机能整合，成立相对独立的核能监管厅，挂靠在环境省。

二是建立和完善法规体系。福岛核事故暴露出日本关于核安全和核防灾的法律体系以及相关标准、指针还有待进一步完善。于是，以这次核泄漏事故为契机，日本着手逐步实施包括引入新的安全监管制度、强化安全标准、理顺复杂的核安全法律体系等主要内容的针对核安全和核防灾法律体系和标准等的修改计划。

三是转变防灾理念。对东日本大地震的反思中，日本政府已经开始认识到防灾理念的问题。这种根本性的改变就是从灾害假定向受害假定转变，这种理念的转变在核安全管理当中已经有所体现。例如，日本在修订《核反应堆规制法》时，明确提出对“预想外”的对应措施，认为对地震的预想要考虑得尽量完备，将最严重的受害情况考虑在内，事先做好防震对策的同时做好受害后的应对。

四是重视对核受害的应对。随着日本防灾害理念的变化，更加重视对核受害的应对。修改《核灾害对策特别措施法》，扩充核灾害对策总部的副总部长和总部人员，追加在事后对策方面的总部机能；明确核电从业者在灾害预防具体措施上具有主要的、不可推卸的责任。

五是重视技术、人员等软环境建设。在技术标准中融入最新的技术达标要求，加强对重大事故的应对以及核灾害的预防，制定中长期核能安全措施，强化对核安全预警、灾害预防、放射线医疗、核管理等方面专业人才的培养。

六是全面贯彻核安全文化。日本政府通过不断加强相关部门和工作人员的核安全学习与培训，杜绝核安全文化意识缺失，贯彻落实核安全文化意识。

我国核安全监管的改进及启示

福岛事故发生后，我国高度重视，采取了一系列有针对性的响应行动，开展综合安全大检查，针对薄弱环节提出改进要求；完善核安全工作顶层设计；编制通用技术要求，规范改进行动，确保了我国各项核设施安全改进有效落实，进一步提高了我国核安全水平。

福岛核事故虽导致核电发展的暂短停滞，但也为核电技术的改进提供了新机遇，对核电与核安全监管提出了新要求。同样也对我国改进核电与核安全监管提供启示与借鉴。

坚持发展核电，确保我国能源安全战略需求。就目前的技术条件而言，核电能够长期稳定地作为化石能源的重要补充，在很多国家的能源战略中核电依然具有重要地位，尤其是中国、印度等发展中大国，需考虑满足高速增长的电力需求，以实现经济、稳定、清洁、低碳的能源供给。从人类和平利用核能的历史看，重大的核事故在短期内对核能利用会产生一定的影响，但从中长期来看，随着技术进步、监管改进，安全核电依然是大国能源发展的重要选择。

确保核电安全，促进行业健康发展。我国核电发展经历了起步、适度发展、积极发展、高效发展等阶段，但安全始终是我国核电厂建设的第一要务。我国核电建设均采用国际最高安全标准，在运的核电机组具有国际领先的安全水平，至今未发生国际核事件分级表2级以上事件与事故。我国核电已进入快速发展期，核电建设必须以安全为前提，以配套能力为基础，与设计和设备自主化能力相协调，与公众接受程度相适应，保证核电建设连续平稳。完善管理体系，实现高效科学监管。我国应坚持和平利用核能的既定方针，即在确保安全的基础上高效发展核电，在《核安全法》的基础上，继续推进其他核能相关立法工作，进一步完善核电法规标准体系，加强核安全监管，优化改进核电建设全过程安全管理与质量保证，提升核事故应急准备与响应水平。同时，要不断提高核安全基础科研能力，发展先进的放射性废物处理处置技术，提高核废物的安全管理水平，特别是要攻克高放废物处置技术，确保环境安全。

探索方式方法，开创涉核公众沟通新局面。随着我国核能行业的快速发展，涉核公众沟通越来越受到各级政府、核能企业和社会组织的高度重视。应推动行业全面贯彻落实《核安全法》，切实履行好公众沟通的主体责任和相应条款；建立涉核公众沟通工作长效机制，统筹相关资源，制定工作规划，优化资源配置，加强区域融合发展；进一步加强行业公众沟通能力建设，提升我国涉核公众沟通总体水平；积极推进企业公众沟通工作的标准化和规范化，卓有成效地开展公众沟通工作。